州委组织部课题组
编者按：凤凰县腊尔山区是我州第一轮先行先试整村推进、连片开发示范区，是湖南省24个少数民族地区高寒山区贫困农民脱贫解困工作先行先试示范点，是武陵山片区区域发展与扶贫攻坚先行先试示范片。先行先试推进集中连片扶贫开发2年来，是怎么推进的？其成效如何？有何经验启示？一直以来备受社会各界关注。今天，本报特别推出州委组织部课题组对腊尔山集中连片扶贫开发模式的调查，对其做法与特点、成效与反响、经验与启示予以解剖推介，目的在于助推集中连片特困地区扶贫开发工作。
腊尔山区地处凤凰县西北部，属云贵高原武陵山脉延伸地带，海拔800-1117米，俗有凤凰的“西伯利亚”之称。在这块贫瘠的高寒台地上，生活着6.5万人，分布在腊尔山镇、禾库镇、两林乡、柳薄乡、米良乡等5个乡镇、65个村、213个自然寨、374个村民小组、14675户中，苗族人口占98.5%。
腊尔山区是湘西地区乃至湖南省贫困范围最广、贫困程度最深的少数民族地区之一。在这片300多平方公里的高寒台地上，目前还有7111户、3.1万人处于深度贫困状态，分别占总户数的48.4%和总人口数的47.7%。2009年腊尔山区农民人均纯收入仅为1486元，比全县平均收入低1659元，不到全省农民平均收入的三分之一。“篱笆房、泥巴水，出门全靠两条腿，早包谷、晚红苕，一天三餐难吃饱。”行路难、住房难、上学难、择偶难、饮水难、就医难、致富难、发展难是这里经济社会发展现状的真实写照。
腊尔山区的贫困状况，引起了省、州、县三级党委、人大、政府的高度重视。从国家实施“八七扶贫攻坚计划”以来，腊尔山区一直就是湘西扶贫攻坚的主战场。为有效破解腊尔山区的地缘性贫困难题，2010年底，州委、州政府按照“集中布局，连片开发，整村推进”原则，统筹推进凤凰腊尔山片区、保靖吕洞山片区、吉古泸红土壤片区和永龙片区四个集中连片贫困地区的扶贫开发；凤凰县委、县政府紧紧抓住这个有利契机，按照“整片推进，联村开发”原则，2011年将腊尔山区5个乡镇16个整村推进建整扶贫驻点村全部安排在第一轮；2011年8月，省委、省政府出台《关于解决少数民族地区高寒山区生产生活困难的意见》，作出对全省24个少数民族地区高寒山区实行集中扶贫开发的重大决策部署，并以腊尔山区为全省高寒山区扶贫开发试点，探索形成了聚焦式扶贫、滚动式开发、梯度式发展、综合式治理的腊尔山集中连片扶贫开发模式，为武陵山片区集中连片扶贫开发积累和探索了有益经验。
做法与特点
省、州、县三级党委、人大、政府以及财政、扶贫、民委等部门，突出以改善腊尔山区高寒台地贫困农民生存与发展现状为主线，按照“一改两扶一强”（“一改”指改善农村水、电、路等基础设施建设，改善农村群众住房等生活条件，改善农村群众文化、卫生等公用事业条件；“两扶”指一手抓产业开发项目扶贫一手抓农村文化素质与实用技能扶持；“一强”指加强农村基层党组织和班子建设）的总体思路，着力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，统筹推进腊尔山区集中连片扶贫开发。
（一）突出调研先行，做到科学决策。腊尔山区的脱贫解困工作始终牵动着省、州、县三级领导的心。2007年，凤凰县委、县政府成立“两山（指山江、腊尔山）地区”产业开发调研组，深入“两山”广泛调研，于当年9月出台《关于扶持“两山地区”加快产业开发的意见》，于2008年11月成立“两山办”，专门负责推进实施“两山地区”集中连片扶贫开发。2010年11月8-10日,省人大常委会委员、民侨外委副主任委员、原凤凰县委书记陈久经会同省州县有关部门，深入腊尔山台地进行实地调研,所撰写的调研报告《关于我省民族地区高寒山区扶贫开发的调查与思考》,引起省委、省政府领导高度重视。省委书记周强，省委副书记、省长徐守盛作出重要批示：“少数民族地区高寒山区贫困问题，事关民族繁荣与区域和谐发展，必须高度重视，要作为扶贫攻坚的突破口，重点解决好这一突出问题。”2011年4月19-21日, 时任省长助理、省财政厅厅长、现任副省长李友志带领省直有关部门领导，再次深入腊尔山地区进行调研，提出“要把腊尔山脱贫解困作为全省民族地区高寒山区扶贫攻坚的‘第一场战役’，首点突破，力争3年内取得阶段性成果，为全省民族地区高寒山区脱贫解困创造新经验、探索新路子”。通过广泛深入调研，州委、州政府2011年5月出台《关于加快推进湘西自治州少数民族高寒山区脱贫解困工作的实施意见》，省委、省政府2011年8月决定将腊尔山区作为全省24个少数民族高寒山区人民群众脱贫解困先行先试示范点。
（二）突出规划引领，完善顶层设计。省委、省政府明确提出要按照统筹城乡经济社会发展的要求，将包括腊尔山区在内的24个少数民族地区高寒山区脱贫解困工作，纳入《湖南省贯彻落实<中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）>实施意见》和经济社会发展“十二五规划”，制定了《民族地区高寒山区脱贫解困规划》和民族地区高寒山区扶贫年度计划，确立了“摸清情况，确定对象；因地制宜，着眼长远；整体规划，分步实施；统筹政策，整合资金；政府扶持，农民自强”的5条基本原则，推出了“实施安居工程，健全社会保障制度，落实就业就学惠农政策，改善基础设施条件，积极引导扶持农民发展生产，加强生态建设和环境保护”6大具体措施，并从2011年起将民族地区高寒山区脱贫解困工作列为省政府“为民办实事”项目，纳入目标考核体系，力争在“十二五”期间，实现包括腊尔山区在内的24个民族地区高寒山区农民温饱问题基本解决，生产生活条件明显改善，绝对贫困现象基本消除，从顶层设计上为腊尔山集中连片扶贫开发提供了坚强的规划保障和操作保障。州、县两级党委、政府坚持以“专家论证、政府主导、群众参与、科学决策”为原则，抽调专业技术人员，组织有关部门和技术人员编制完成《凤凰县腊尔山高寒山区扶贫开发项目规划》，将基础设施、农村危房改造、社会事业、农民素质教育、产业建设等五个大项、十六个小项列入总体规划，为腊尔山集中连片扶贫开发提供了有力保障。
（三）突出民生优先，实施三大工程。针对腊尔山区基础设施的薄弱环节，省委、省政府根据轻重缓急和财力可能，坚持“政府主持，社会参与，自力更生，整体推进”，按照“畅行、安居、富民”的路径，突出重点，优先实施农村危房改造、村组道路建设、人畜饮水工程三大民生项目，2011-2012年计划投入4978万元，完成农村危房改造2575户，农村道路建设41条91.315公里，农村人畜饮水工程7处，在短时间内优先解决群众反映最强烈、要求最迫切的住房难、行路难、饮水难问题，然后再重点解决产业带培植、软环境改善等深层次问题。省扶贫办、省财政厅、省民委等单位反复研究，报请省委、省政府同意，除州、县财政按10%配套危房改造任务资金外，三大工程所需资金实施源头统筹，集中从财政配套扶贫资金中解决。对腊尔山区无房户、危房户或异地搬迁户，按户均补贴1万元标准，对无房户每户补助2万元，D级危房户每户补助1.5万元，C级危房户户均补贴0.5万元，彻底改善腊尔山区贫困农户住篱笆房、泥巴房、岩板房和人畜混居的现状。
（四）突出产业扶贫，增强发展后劲。针对腊尔山区产业结构单一特别是国家实施退耕还林政策后产业出现断层的实际，根据腊尔山区的地理和气候条件，按照“大交通、大产业、大旅游、大发展”的路径，以产业化为核心，统筹兼顾主导产业与特色产业，增点、延线、扩面建设产业带，引导和扶持农民整村、整乡、整片推进传统优势产业———烟叶产业建设，不断扩大烟叶种植面积和规模，积极把腊尔山台地打造成“国家级烟叶标准化生产优秀示范区”，把烟叶产业打造成农民增收致富的支柱产业；采取基地+农户+企业的模式，大力引进和开发金银花、甜玉米、西兰花、南非豆、猕猴桃等适合高寒山区种植的特色产业，积极引导和扶持农民调整种养结构，大力发展高山反季节蔬菜、发展湘西黄牛等生态种养业，力争实现一村一业、一乡一品，培育梯度式接续产业，做到以产业兴村、以产业富民；充分利用腊尔山区独特的旅游资源禀赋和凤凰古城旅游持续“井喷”的优势，大力发展腊尔山区民俗风情体验、天星山战争遗址考察、乌巢河峡谷奇观探险、台地乡村休闲观光等特色旅游产业，形成多种特色优势产业同频共振的发展格局，彻底改善腊尔山区产业规模较小、布局零散、结构单一、适应性差的局面，逐步解决腊尔山区农民增收难、致富难、发展难的问题。
（五）突出资源整合，聚焦政策效应。腊尔山区集中连片扶贫开发能否取得成功，关键在于能否有效统筹部门强农惠农政策，聚焦政策效应，形成攻坚合力。省委、省政府根据腊尔山区贫困程度深、解困难度大、资金需求多的实际，充分整合省、州、县各类优势资源，集中各个部门力量，按照“职能不变、渠道不乱、各司其职、捆绑使用、各记其功”的原则，由省财政厅牵头，以财政扶贫资金和少数民族发展资金为主体，以职能部门资金为主导，以扶贫部门资金为引导，以其它部门资金为配套，采取源头整合、统筹安排、合理调剂、集中分配的模式，综合利用涉农部门现行强农惠农政策资金，将脱贫解困任务与交通、水利、民政等职能部门的行业规划和年度工作有机结合起来，最大限度保证腊尔山区扶贫开发的资金投入，最大限度聚焦扶贫开发的政策效应，最大限度凝聚扶贫攻坚的强大合力，切实让集中连片扶贫开发成为促进区域协调发展的富民惠民工程。
（六）突出综合治理，夯实脱贫基础。坚持将扶贫开发与新农村建设、基础设施建设与基层组织建设、支柱产业建设与生态文明建设、公益事业建设与加强社会建设、增加农民收入与提高农民素质等有机结合起来，对腊尔山区实施综合式治理，彻底改变群众生产生活条件。采取社会扶贫、工赈扶贫、信贷扶贫、科技扶贫等综合措施，选派28名科技特派员、16个建整扶贫工作队、100多名驻村干部和一批村党组织第一书记，深入腊尔山区指导和帮助群众开展科技培训，推进支柱产业建设、基层组织建设、生态文明建设和社会事业建设，增强可持续开发建设能力，推动腊尔山区整体脱贫。实行“水、路、电、房、教、卫、文、就、保”综合治理，实施改水、改厕、改圈和治脏、治乱、治差工程，全面治理农业面源污染，改善村容村貌，实现清洁生产、清洁能源、清洁家园。充分发挥扶贫帮困、社会救助和民政救助等综合效应，认真落实新型农村养老保险、新型农村合作医疗、“两项制度”衔接试点等惠民政策，全面提高腊尔山区农民群众社会保障水平。深入实施“雨露计划”和“一村一名大学生计划”，有计划选派一批青壮年农民、村组干部、致富骨干到长沙市望城区职业中专、湘西职业技术学院等院校参加各类职业技能培训，大力培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，不断提高他们的文化素质和致富本领。
从调研了解的情况看，我们感到腊尔山集中连片扶贫开发有四个鲜明特点：一是全覆盖。集中连片扶贫开发全面覆盖了腊尔山区5个乡镇、65个行政村、6.5万人，让他们平等参与、同时受益，共同分享发展成果，有利于加快缩小区域发展差距，促进高寒山区整体脱贫。二是精细化。按照“户有卡、村有册、乡有薄、县录入”的要求，全面建立扶贫台账，组织党员干部进村入户开展结对帮扶，为贫困群众“量身定制”个性化扶贫措施，算细账到户，选产业到户，送资金到户，使各项扶贫政策与资金真正落实到具体项目，落实到每家每户。三是投入大。据不完全统计，目前腊尔山区已投入扶贫开发资金7000多万元，平均每个村投入超过100万元，5年计划总投入35664万元，充分体现了省、州、县三级党委、政府对腊尔山集中连片扶贫开发的高度重视。四是示范性。腊尔山集中连片扶贫开发，契合了湖南省少数民族地区高寒山区脱贫解困试点，契合了武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点，是试点中的试点，具有很强的示范性。
成效与反映
腊尔山集中连片扶贫开发先行先试两年，“第一场战役”取得首点突破，山上213个自然寨6.5万人基本告别了土坯茅房、肩挑背驮、天旱断饮的历史，生产生活条件得到极大改善。如今，百姓出门不再难,群众住上安居屋，大家喝上放心水，村民就医更方便，腊尔山区的面貌发生了新的历史性变化。今年到过腊尔山的人都有这样一种感受：“现在整个腊尔山就像个建筑工地，到处都在修路、建房、钻井，机器的轰鸣声、开山的爆破声、欢庆的锣鼓声，随处都能听到，村民们正用汗水挥洒着自己的幸福，享受着党的阳光雨露！”山上的苗族群众对此感触更深。
（一）农村经济快速发展，提升了腊尔山区的发展能力。省、州、县、乡四级党委、政府坚持把集中连片扶贫开发作为第一民生工程，把推动腊尔山区农村经济发展作为当前第一要务，紧紧围绕改善生产生活条件、提高农民基本素质、拓宽农民增收渠道、健全社会保障体系等问题，带着责任和感情，带着资金和项目，带着智慧和方法，全力推进集中连片扶贫开发工作，有力地推动了腊尔山区农村经济的快速发展。以柳薄乡为例，该乡11个村、22个自然寨、53个村民小组、8109人，2010年实施集中连片扶贫开发前，全乡人均纯收入只有1875元，2011年实施集中连片扶贫开发后，随着一笔笔村级道路建设、人畜饮水工程、农村危房改造资金的投入，随着4000亩烟叶生产基地、800多亩金银花种植基地、2850亩枣子开发基地等特色产业基地的建成，2012年全乡财政总收入、人均纯收入预计将分别达到1610万元、2780元，与2010年相比分别增长了15%、48.2%。据统计，2012年腊尔山区5个乡镇今年平均财政总收入、人均纯收入预计将分别达到2991万元、2080元，与2010年相比分别增长了11.6%、26.8%。凤凰县“解困办”和扶贫办的同志在调研座谈时介绍说，这两年省、州、县投入腊尔山区的扶贫资金比1994年至2010年十七年的总和还要多，经过两年的普惠式扶贫、产业化开发、综合式治理，已初步实现从解决温饱向脱贫致富转变，今后3年，关键是要加快从巩固温饱向缩小差距转变，推动农村经济又好又快发展，进一步提升发展能力、缩小发展差距。
（二）基础设施全面改善，增强了苗族群众的发展自信。一笔笔资金投入、一个个项目落地，使腊尔山区的基础设施建设得以全面深入推进。到2012年11月底止，已完成2456栋农村危房改造任务，解决了1万多人的住房问题，余下的119栋预计春节前可以全面完工；已完成41条91.315公里农村村组道路建设任务，基本实现了组组寨寨通公路；已完成28个行政村公路路面硬化，余下37个村的公路路面硬化任务预计2013年6月底前可以全面完工；已投入资金1891万元，建成19处农村人畜集中供水工程，使5个乡镇19个行政村23180多人直接受益。基础设施的全面改善，交通瓶颈的有效破解，前所未有的政策优势，既给腊尔山区带来了难得的发展机遇，也让苗族群众克服了弱势心态，增强了发展自信。2012年8月6日，我们到腊尔山区调研，5名乡镇党委书记和10名村党支部书记都深有感触地说：“集中连片扶贫开发，聚焦了所有的扶贫优惠政策，给腊尔山区带来了难得的发展机遇，如果我们不抓住这个机遇，加快推进腊尔山区率先发展、率先脱贫，将愧对这里的6.5万苗族同胞，愧对我们自己的子孙后代！”
（三）产业开发初具规模，破解了高寒台地的增收难题。深入开展“学一技联一户解一难”活动，坚持“抓基础，兴产业，惠民生”，选派28名科技特派员开展产业扶贫、科技扶贫，初步形成了烟、菜、药、果、养五大产业体系，基本实现了人均1亩产业开发规模。目前，腊尔山区已成为第6批国家级烟叶标准化生产示范区，每年保证2万亩左右的生产规模，仅烟叶生产一项，人均可增收600多元。金银花种植已形成规模，面积已达17036亩，涌现大户107户，按每公斤干花40元、亩产量50公斤计算，人均可增收520多元。发展养殖大户33户，占全县养殖大户的10.6%，三大牲畜饲养量已占全县的16.5%。万亩高山反季节订单蔬菜生产基地、万亩杜仲药材生产基地、万头黑毛猪养殖基地、千亩无公害红阳猕猴桃示范基地、湘西黄牛良种扩繁场示范基地等后续产业正在兴起，逐步形成新的主导产业，初步实现以产业化提升农业、致富农民、带动农村的目的。腊尔山区苗族群众都说，以前这里只有“三子”，即谷子、豆子、包谷子，产量低，规模小，谈不上什么产业，现在我们不仅住上了好房，走上了好路，喝上了好水，还吃上了好饭，实现了脱贫，关键是通过扶贫开发形成了长富久富的支柱产业。谈到腊尔山区的产业建设，柳薄乡党委书记欧丙全自豪地说：“这几年我们一直把烟叶生产作为全乡的主导产业来抓，今年种烟4269亩，收烟10400担，实现税收130多万元，仅此一项，全乡就人均增收800多元！”
（四）社会事业协调发展，提高了山区农民的保障水平。按照“全覆盖、保基本、多层次、可持续”要求，着力解决以前扶贫开发工作中存在的“一条腿长、一条腿短”问题，既注重物质扶贫、经济扶贫，更注重智力扶贫、技能扶贫，社会事业实现协调发展，社会保障体系日益健全。通过开展职业技能培训，激发群众脱贫致富的内生动力，1300多名青壮年农民初步掌握了一门致富技能，选派45名青壮年农民到长沙进行职业技能培训，结业后全部安排进三一重工就业。通过实施“雨露计划”，先后救助了50多名因家庭贫困而面临辍学的大、中、小学生，让他们重返校园，继续接受学校教育。通过“两项制度”衔接试点，对人均纯收入1196元以下贫困人口实行“应扶尽扶、应保尽保、应退尽退”，贫困群众受益覆盖面达到了25%。通过实施基层组织建设年，改扩建了2所中学、3所小学，新建了一批村文化活动室、卫生室、活动中心，高寒山区文教卫服务设施明显改善。不少苗族群众反映，实施集中连片扶贫开发后，社会保障水平明显提高，现在基本不愁吃、不愁穿，教育、医疗和住房比以前有保障多了，后顾之忧比以前越来越少。调查组千人问卷结果显示，96.5%的腊尔山苗族群众对实施集中连片扶贫开发后的社会保障体系建设表示“满意”。
（五）基层组织得到加强，巩固了党在农村的执政根基。坚持围绕扶贫抓党建、抓好党建促扶贫，按照建强一个好班子、带出一支好队伍、制定一个好规划、选准一个好项目、建设一个好阵地、完善一套好制度的目标，集中人力、物力、财力推进党建扶贫工作，把党的组织优势转化为扶贫优势、发展优势，实现了扶贫开发工作和农村党建工作的良性互动。采取“领导挂点、单位包村、干部驻村、党员帮户”方式，对16个边远贫困村进行定点帮扶，40多个后盾单位带着感情、带着激情、带着亲情，一手抓基层党建，一手抓扶贫开发，每个扶贫村两年总投入平均超过200万元，基本做到了建整扶贫一片、开发产业一片、致富群众一片、巩固成果一片。以“三制一卡”基层党建工作法为抓手，以开展创先争优活动为契机，以开展基层组织建设年为载体，全面加强农村基层党组织基本队伍、基本阵地、基本载体、基本制度、基本保障建设，全力办好基层组织活动场所建设等“十件实事”，积极推进“万名党员干部结对帮扶万户困难家庭”活动，干部群众对农村基层党组织和广大党员的满意率达到了97%。腊尔山镇山都村党支部书记吴炳周说，集中连片扶贫开发实施后，通过抓党建、促扶贫、谋发展，大家把群众的事当自己的事，对36户特困户的危房改造实行定点帮扶，帮群众解决了不少难事、实事、心事，村支部和村干部现在讲话有人听了，办事有人跟了。“新住房新生活一派新气象，谢好友谢亲朋合家谢党恩！”柳薄乡盘干村村民龙生海家的这幅春联，说出了全体腊尔山区苗族群众的心声。
（六）基层民主不断扩大，促进了农村社会的和谐稳定。在推进扶贫开发、脱贫解困工作中，坚持把人民利益放在第一位，坚持问计于民、问需于民，不断扩大基层民主，完善基层民主制度，多干促发展利和谐的实事，多干惠民生解民忧的好事，让群众把信任写在脸上、将温暖留在心里。全面推行“四议两公开”，对群众关心、关注的村道建设、危房改造、农村低保、两项制度、医疗救助等，坚持党支部提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民会议决议，广纳群言、广集民智，并在213个自然寨、374个村民小组公示栏里将最后决议、实施结果进行公开，群众的知情权、参与权、决策权、监督权得到了较好的落实，群众对村务公开的满意率达到98%。深入开展平安创建活动，落实综治维稳责任，形成了第一书记负总责、村支部书记主抓、村综治专干专抓、其他村组干部齐抓共管的分级管理模式和群众自治机制，两年先后成功调处、化解各种矛盾纠纷90多起，调处成功率达到100%，基本做到了“小事不出村，大事不出乡”。组织开展乡村和谐共建活动，评选出“文明新村”18个，“和谐之家”453户。禾库镇吉云村主任龙永革指着村部门口的村务公开栏对我们说：“我们将农村危房改造对象户主姓名、家庭人口、危房级别、建筑面积、补助资金全部公示在这里，绝不是走过场、做样子，而是让群众实行自我管理、自我监督，通过扩大群众参与来扩大基层民主，真正把好事办好、把实事做实，让社会更和谐。”
经验与启示
省、州、县三级党委、政府对凤凰县腊尔山这样一个自然条件恶劣、发展基础薄弱、贫困范围极广、脱贫难度很大的少数民族高寒山区，先行先试实施集中连片扶贫开发，既是托低兜底，又是定点突破，成功探索了“聚焦式扶贫、滚动式开发、梯度式发展、综合式治理”的“腊尔山模式”，得到了贾庆林、李克强、回良玉等中央领导同志的充分肯定。“腊尔山模式”既带来了扶贫方式的深刻变革，也积累了扶贫攻坚的宝贵经验，对于推进少数民族地区高寒山区脱贫解困和武陵山片区区域发展与扶贫攻坚，具有极其重大的借鉴意义。“腊尔山模式”积累的经验和带来的启示，主要体现在“六个必须坚持”。
（一）必须坚持发展主动。无论是从国情省情看，还是从州情县情看，要从根本上解决腊尔山区的深度贫困问题，关键要靠发展。发展是解决中国一切问题的关键。没有经济的增长，没有实力的增强，脱贫致富、全面小康就是一句空话，根本无从谈起。省、州、县三级党委、政府紧紧抓住国家实施新一轮西部大开发和武陵山片区区域发展与扶贫攻坚的大好机遇，坚持把加快发展作为脱贫解困的根本途径，把保障和改善民生作为加快发展的出发点和落脚点，层层成立了由政府“一把手”和分管领导为正副组长的少数民族高寒山区脱贫解困工作领导小组，把解决好腊尔山区贫困群众的发展权、生存权作为第一要务和“一把手”工程来抓，按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，整合强农惠农的政策和资金，以项目推动发展，以产业推动发展，通过发展为扶贫攻坚创造更好的基础条件，通过扶贫攻坚加快推动经济社会发展，走出了一条开发扶贫、合力脱贫、加快发展的新路子。实践证明，推进集中连片特困地区扶贫开发，必须更加主动地贯彻落实科学发展观，坚持加快发展与扶贫攻坚相结合，以经济发展为带动力量，扭住发展抓扶贫，围绕扶贫抓发展，才能使贫困群众更好地共享发展成果。
(二)必须坚持整体联动。集中连片扶贫开发是一个系统工程，单纯依靠贫困地区自身力量和扶贫开发部门力量有相当大的难度，必须坚持“政府主导、分级负责”，坚持“部门协作、合力推进”，整合力量，整合资源，整合资金，整体联动，才能实现首点突破。省、州、县三级党委、政府按照“统一规划、渠道不变、投向不乱、统筹安排、各司其职、各记其功”的原则，由财政、扶贫、民委三个部门牵头，整合了基础设施、社会事业、减免税收、投资配套、义务教育、公共卫生等各项强农惠农富农政策，整合了扶贫、交通、文教、水利、林业、民政等部门资金，最大限度保证腊尔山区脱贫解困的资金投入，做到抓一个村像一个村、推进一片脱贫一片，继而形成区域大板块，使腊尔山区呈现出了经济增长与民生改善同步发展、公共服务与社会管理同步提升、环境治理与生态建设同步推进的整体联动局面。实践证明，推进集中连片特困地区扶贫开发，必须坚持专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”，真正把扶贫开发与各方面工作统筹起来、融合起来、衔接起来，才能形成扶贫开发合力，增强可持续开发建设能力。
（三）必须坚持内生驱动。贫困群众是扶贫开发的主体和动力。推进集中连片特困地区扶贫开发，既要坚持各级党委、政府的有力组织和有效引导，又要突出尊重贫困地区、扶贫对象的主体地位，增强他们的自我发展能力。省、州、县三级党委、政府始终坚持政府有力引导和群众积极参与有机结合，一方面，通过实施村级道路建设、农村危房改造、人畜饮水工程，托低兜底推进基础设施建设，引导他们充分发挥聪明才智，全程参与规划制定、项目实施和监督管理，积极投资、投工、投劳，使他们真正成为腊尔山集中连片扶贫开发的实施者、管理者和受益者；一方面，坚持“输血”与“造血”并举，把握群众脉搏、尊重群众意愿，选派科技特派员指导产业建设，大力推进开发式扶贫，将为了群众和依靠群众有机统一起来，充分调动他们的积极性、主动性和创造性，真正做到了扶贫为了群众、扶贫依靠群众、扶贫惠及群众。实践证明，推进集中连片特困地区扶贫开发，必须尊重群众意愿、紧紧依靠群众，落实好群众的知情权、参与权、选择权和监督权，才能把广大群众的力量和智慧最大程度地调动起来，才能推动贫困地区经济社会更好更快发展。
（四）必须坚持创新推动。集中连片特困地区在自然环境、经济社会、历史文化等方面的禀赋与我国其他地区差别很大，实施集中连片扶贫开发没有统一模式可供遵循，没有现成道路可资选择，需要进一步解放思想、集思广益，对扶贫政策、体制、机制进行集成创新，实行差别化重点扶持，才能取得定点突破。省、州、县三级党委、政府坚持把深化改革、机制创新作为推动腊尔山集中连片扶贫开发的强大动力，创新探索了扶贫开发区域合作、投入增长、合力攻坚、定点帮扶、督办落实等机制，有效地调动和激发了扶贫开发的创新活力。创新工作机制，以规划为平台，打破行政分割，建立联席会议制度，建立“政府主导、部门分工、各方参与、合力攻坚”工作机制，整合资源，集中投入。创新投入机制，采取整合农业综合开发资金、财政一事一议资金、调整年度财政扶贫资金结构、追加财政扶贫配套资金等办法，确保腊尔山区脱贫解困试点资金全部拨付到位，所有建设项目除危房改造外，一律由省级财政资金一次性补齐。创新管理机制，将集中连片扶贫开发纳入干部年度绩效考核内容和省委、省政府为民办实事工程，予以重点督查、督办；实行一路一档、一户一卡、一村一簿、一乡一册规范化管理，严格落实项目建设动态监测制、资金兑付制、公开公示制、责任追究制，确保整个扶贫开发底子清、账目清、项目实施情况清。实践证明，推进集中连片特困地区扶贫开发，必须加快建立健全科学合理、富有活力、更有效率的大扶贫工作机制，不断创新扶贫开发体制机制，着力解决制约区域发展与扶贫攻坚的突出问题，才能提高扶贫开发的效率和效益，才能确保连片特困地区率先脱贫、率先发展。
（五）必须坚持示范带动。连片特困地区扶贫开发是一项复杂的系统工程，事关农民的切身利益，全面铺开不仅难度较大，而且财力也不允许，必须集中力量，培植典型，示范带动，分批实施。省、州、县三级党委、政府坚持按照“定点示范、以点带面、整体推动”的原则，将腊尔山区作为省少数民族地区高寒山区贫困农民脱贫解困先行先试示范点、武陵山片区区域发展与扶贫攻坚先行先试示范区，州“整村推进、连片开发”示范片，县“精细化扶贫、算细账到户”示范点，确定了“修好一条扶贫路、建设一个新农村、发展一条产业带、致富一方贫困户”的示范带动模式，培植和树立了一批农村道路建设示范村、农村危房改造示范户、人畜饮水工程示范点，一批烟、菜、药、果、养等产业开发大户，并通过电视、网络、报刊、会议、圩场等多种形式，广泛宣传，充分发挥其模范带动和示范引领作用，扶贫工作赢得了社会各界的广泛认同，为连片特困地区扶贫开发搭建了实践平台，提供了示范样板。实践证明，示范带动是一种最常见、最有效的工作方法，这种方法往往比一般号召更有说服力，更能调动和发挥人们的积极性和创造性，更有利于推进工作，集中连片特困地区扶贫开发必须坚持和用好这一工作方法。
（六）必须坚持党建促动。农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是党联系群众、服务群众、做好群众工作的基本力量。省、州、县三级党委、政府把加强党的农村基层组织建设作为推进集中连片扶贫开发的有力抓手，紧紧围绕扶贫开发谋划和推动党建工作，实现了一手抓党建一手抓扶贫的双赢互动。坚持抓党建促发展，围绕推进集中连片扶贫开发、促进农村经济社会发展，选务实型干部、配发展型班子，规定拟提拔的干部必须有建整扶贫工作经历，没有的必须在两年内补上。坚持抓党建强基层，结合开展基层组织建设年，大力为基层办好建设村级活动场所、提高基层组织运转经费、提高农村基层干部待遇、建立州级党员帮扶基金等十件实事，增强基层组织领导经济社会发展、带领群众脱贫致富的能力。坚持抓党建带队伍，以乡镇党委、人大、政府换届和村支“两委”换届为契机，选好配强乡镇和村级领导班子，并从州县乡三级选派后备干部担任党建指导员、村第一书记、科技特派员，为脱贫致富建好班子、带好队伍。坚持抓党建统资源，采取“帮两年、带一年”的办法，组成建整扶贫工作队，对腊尔山区重点扶贫村、重点移民村进行“一对一”帮扶，“村里不脱贫、单位不脱钩”整村推进扶贫工作。实践证明，科学规范、富有生机、充满活力、卓有成效的党建工作，是推动扶贫开发的有效载体和有力抓手，推进集中连片特困地区扶贫开发，必须用好用活这一组织优势，努力把党的组织优势转化为扶贫优势。
（课题组长：曹普华；成员：龙儒文、金光华、彭业忠、胡少全、龙兴昌、吴永超；执笔人：龙儒文、龙兴昌、吴永超）
