探索建立“四位一体”模式
大力推进村级基层组织治理机制改革
中共益阳市委组织部
内容提要：2012年以来，益阳市在总结深化“四议两公开”工作法的基础上，制定下发了《关于推进村级组织管理模式改革工作的指导意见（试行）》等“1+
2012年以来，我市结合实际，在村党组织、村民委员会的基础上，增设村民议事会、村务监督委员会，开展了“四位一体”村级基层治理改革。经过2年的试点、推广和提升，目前，全市1783个村都开展了“四位一体”村级基层组织治理机制改革工作，实现了所有行政村全覆盖。
一、“四位一体”的模式设计
近年来，针对农村出现的新情况新问题，我市全面启动了新型农村村级治理改革，将村民会议、村民代表会议、村务公开监督小组、村民主理财小组、党风督查员等已有村级治理力量进行整合，在村党组织和村民委员会的基础上，新成立了村民议事会和村务监督委员会，构建了以村党组织为领导机构、村民议事会为村民会议（村民代表会议）常设议事机构、村民委员会为执行机构、村务监督委员会为监督机构的“四位一体”新型村级治理体系。
“四位一体”治理模式，是对原有村级组织结构和权力配置的改革、完善、提升，将村级事务的领导权、决策权、执行权和监督权纳入了制度化框架。
二、“四位一体”的运行程序
“四位一体”新型农村村级治理模式，突出特点是程序明确规范、运行科学民主，主要通过以下四个程序实现参与权、决策权、管理权和监督权的相互促进。
一是提出议题，集智于民。“村民的事情村民提”，村党组织、村民委员会、村民议事会或10名以上年满18周岁的村民联名提出议题。村党组织受理议题后，组织召开村党组织、村民委员会和村务监督委员会联席会议对议题进行审查，讨论决定是否提交村民议事会审议。
二是科学决策，还权于民。“村民的事情村民定”。在村民议事会议事的过程中，规定了10项主要程序，让村民决定本村的事情。
三是组织实施，造福于民。“村民的事情村民办”。村民委员会具体负责组织实施决议事项，及时报告实施进度和结果。
四是全程监督，取信于民。“村民的事情村民管”。村务监督委员会加强事前、事中、事后全过程监督，通过公开栏、召开会议、个别反馈等形式及时公示监督结果，对村民的询问质疑作出解释。
三、“四位一体”的创新与成效
我市“四位一体”新型农村村级治理改革，是农村基层治理体系和治理能力现代化的生动实践，并已取得了明显成效。
一是创新了村党组织的领导方式和途径，进一步夯实了基层党建。通过建立“四位一体”模式，特别是成立由村党组织成员兼任召集人的村民议事会，一方面使村党组织从过去事无巨细的直接管理中解放出来，将大量的时间和精力用在想大事、定方向、管规则、重引导、强监督和抓好党的自身建设上；另一方面，村党组织能够更加充分地发挥联系群众、组织群众、凝聚群众的优势，切实加强党同群众的血肉联系，使村党组织在广大农村党员群众中更具动员力。2014年我市184个工作相对软弱涣散的村党组织，通过开展“四位一体”村级治理改革，工作效能全部有了稳固提升。
二是创新了村民自治的形式和载体，进一步扩大了农村基层民主。“四位一体”村级治理，由村民选举产生议事会和村务监督委员会成员，落实了群众的选举权。村民议事会经过村民会议和村民代表会议授权后，成为议事决策的主体，落实了群众的知情权和决策权。村务监督委员会成员成为监督的主体，落实了群众的监督权。这样群众的选举权、知情权、决策权和监督权都落到实处，改变了村级事务由村“两委”几个人说了算的状况，从而将盲目决策、冲动决策的可能性降到最低，广大群众参与管理村级事务的主观愿望实现了“看得见、摸得着”的着陆。自2012年以来，我市村民议事会、村务监督委员会共对38570项村级重大事项进行审议、监督，议决36180件，否决不合理事项1390件，目前实施完成32400件，群众满意率达97.2%。
三是创新了村民议事的程序和方法，进一步推进了基层治理体系与能力的现代化。“四位一体”机制明确了村民议事会在村级自治事务中的决策主体地位。配套的村民议事规则，确立了村民议事会行权的规范性。实践证明，村民议事会已经成为村级组织与村民常态沟通的重要制度平台。在此平台上，实现集中群众智慧、反映群众诉求、实现科学决策获得了制度加速度，“村民议事”的民主决策也从抽象的文本走向具体的操作。一些征地拆迁、公益设施建设等“老大难”问题，在较短时间内得到有效解决。南县南洲镇丁家城村充分发挥村民议事会作用，商议占地170亩、总建筑面积50000平方米、投资1.2亿元的城南学校落户该村的相关事宜，通过多次召开村民议事会讨论，原来拆迁、土地补偿等“老大难”问题，在较短时间内一一得到有效解决，确保了重点工程项目的顺利实施。村级基层组织治理机制改革实施以来，全市共推动6570多个村级项目建设，产生直接或间接经济效益76.78亿元。农民人均纯收入也从2011的6773元增长到2013年的10129元。“四位一体”村级治理的创新为村级经济发展提供了体制便车。
四是创新了村务监督的内容和体系，进一步促进了社会和谐稳定。“四位一体”村级治理，注重规范权力运行和强化制约监督相结合，创新和完善村级组织事务监督体系，健全村务、财务公开制度。同时，通过保持村务监督常态化，在制度层面提高村级事务决策、执行的透明度以及村级事务监督的广泛性、实效性，有效解决了疑难事务和复杂矛盾的“引爆点”，架起了干群之间的“连心桥”。尤其是对土地流转、农村清洁工程、低保户的确定、土地平整项目建设、公共基础设施建设等重大村级事务的监督上，“四位一体”的村级治理做到了既还村干部一个清白，又给群众一个明白，许多积压多年的矛盾、纠纷迎刃而解。“四位一体”村级治理改革中，我市成功化解土地流转、宅基地调整、林权改革等矛盾纠纷1.6万多件。全市信访量做到了“三下降”，即群众到市上访人次同比下降25%，赴省上访人次同比下降34%，进京上访人次同比下降72%。
